DIR Return Create A Forum - Home
---------------------------------------------------------
Forum Practic
HTML https://practic.createaforum.com
---------------------------------------------------------
*****************************************************
DIR Return to: Drept
*****************************************************
#Post#: 106--------------------------------------------------
Actul administrativ - drept administrativ
DIR By: iulianstoian
Date: January 13, 2015, 6:36 pm
---------------------------------------------------------
Drept Administrativ II :
R E F E R A T
Caracteristicile actului administrativ
Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezinta acele
insusiri care, rezultand din reunirea cumulativa a elementelor
esentiale si a conditiilor de valabilitate, diferentiaza aceste
acte de alte categorii de acte juridice. z5y15yo
Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cand din
analiza aspectelor de fond (adica a insusirilor sale interne)
rezulta aceste trasaturi, deci avand in vedere criteriul
material - al activitatii fundamentale careia ii da expresie -;
fie atunci cand actul este calificat ca atare prin normele
juridice (criteriul formal -; al denumirii sale).
Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ intelegem
acele trasaturi care individualizeaza aceste acte fata de alte
acte juridice. Intrunind anumite elemente esen -II-
tiale si indeplinind conditiile de valabilitate stabilite de
lege, actele administrative au urmatoarele caracteristici:
caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu si oportun
(actual).
Se poate face discutie despre urmatoarele caractere :
1. Caracterul unilateral
Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa
din actele administrative este unilateralitatea acesteia.
Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului juridic
conform careia el este emis fara participarea sau consimtamantul
subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la
care genereaza drepturi sau obligatii. Fata de alte acte
juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea
actelor administrative este determinata de emiterea actelor in
temeiul si pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter
unilateral este specific tuturor actelor de putere, in categoria
carora intra si actele administrative, alaturi de actele puterii
legislative, a instantelor judecatoresti si ale parchetului.
Caracterul unilateral al actelor administrative se
particularizeaza prin aceea ca manifestarea unilaterala de
vointa are loc in cadrul activitatii executive, de organizare a
executarii legii si de executare in concret a acesteia,
provenind, de regula, de la un organ al administratiei publice.
Desigur, cand un act administrativ este emis din oficiu de catre
un organ de stat, creand obligatii in sarcina altor subiecte,
autoritati publice, organizatii, asociatii, persoane fizice etc.
caracterul unilateral al acestor acte este cat se poate de
evident, ceea ce explica si posibilitatea revocarii nelimitate a
actelor de drept administrativ, chiar de catre autoritatea care
le-a emis. Exista unele situatii in care modul de emitere si cel
de executare al unor acte de drept administrativ ar parea ca
efectueaza caracterul unilateral al acestor acte. Avem in vedere
situatii cum sunt: efectuarea unei prestatii sau plati de catre
celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul
emitent, indeplinirea unor obligatii de catre organul de stat,
respectarea unor formalitati procedurale la emiterea actelor
administrative.
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedata,
insotita sau succedata de efectuarea unei prestatii sau plati de
catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat
organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaza, printre
altele, persoanelor care si-au satisfacut stagiul militar fara
ca sa se poata afirma ca satisfacerea serviciului militar
reprezinta indeplinirea unei obligatii de natura contractuala,
careia emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral. De
asemenea, permisul pentru mentinerea armelor se elibereaza
titularului, numai dupa ce a achitat taxele legale si costul
impri -III-
matului. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite
in vederea construirii de locuinte cu plata taxei stabilite prin
dispozitiile legale. In aceste cazuri nu suntem in prezenta unei
contraprestatii oneroase a beneficiarului unui act
administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel incat
aceasta sa dobandeasca un caracter bilateral. Suma platita nu
reprezinta contravaloarea prestatiei organului de stat, in
schimbul emiterii actului, ci ea reprezinta taxa sau impozitul
impus de lege pentru eliberarea unei autorizatii sau a unui
permis etc.
La o analiza sumara se poate constata ca ar exista, dupa
principiile dreptului civil, neaplicabile in aceasta materie, o
vadita disproportie intre suma platita si serviciul
administrativ realizat, in sensul ca aceasta suma poate aparea
ca fiind fie prea putin oneroasa sau prea onoroasa, dupa caz,
fata de serviciul administrativ efectuat. Pe de alta parte, in
cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt varsate in
beneficiul organului de stat, parte in raportul juridic, asa cum
este cazul vanzatorului in contractul civil, ci aceste sume sunt
destinate beneficiului direct al statului.
b) Caracterul unilateral se mentine si in ipoteza in care prin
actul administrativ se stabilesc unele obligatii in sarcina
organului emitent. Astfel, unitatile militare sunt obligate sa
execute dispozitiile de repartizare in productie a absolventilor
invatamantului militar superior. Aceste obligatii nu apar ca
urmare a unui acord de vointa dintre administratie si
beneficiari in virtutea caruia administratia s-ar obliga in mod
corelativ dreptului subiectiv al celeilalte parti. Dimpotriva,
obligatiile administrative sunt generate de prevederi legale pe
care administratia trebuie sa le respecte si care confera
dreptul celor administrati. Aceste drepturi nu se nasc nici in
urma liberei aprecieri a organului si cu atat mai putin prin
acord de vointa, ele derivand direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzista si
in ipoteza in care actul administrativ este emis cu respectarea
unor formalitati procedurale, ca de exemplu cererea
solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel,
persoanele fizice care indeplinesc conditiile legale pentru a fi
autorizate si vor sa detina arme de foc, depun cererea in
vederea autorizarii. In cazul actelor administrative emise la
cerere solicitantii au deplina libertate de a se folosi de
beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifesta vointa
solicitantului urmata de emiterea actului juridic nu constituie,
impreuna, un consimtamant care sa dea nastere unui raport
contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele)
atribuie solicitantului o situatie juridica generala cu drepturi
si obligatii care nu izvorasc din respectivul act administrativ,
ci din lege. Aceasta demonstreaza ca nu suntem in prezenta unui
contract civil, unde drepturile si
-IV-
obligatiile sunt generate de acordul de vointa al partilor. In
alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizatiile
date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situatie
juridica generala solicitantului, pe langa care creeaza si
drepturi sau obligatii cu caracter determinant (stabilesc locul,
obiectul si conditiile de exercitare a meseriei, atribuie
folosinta unui teren delimitandu-l in mod exact, indicand data
terminarii constructiei etc.).
Cu toate aceste nu suntem in prezenta unui contract civil. In
primul rand, contractul sinalagmatic presupune existenta unui
raport juridic avand un dublu obiect (la vanzare-cumparare el
consta din predarea bunului si plata pretului, pe cand in cazul
unei autorizatii, obiectul acesteia il constituie in mod
exclusiv asigurarea posibilitatii ca beneficiarul sa desfasoare
o activitate sau sa-si asigure conditiile necesare pentru
satisfacerea unor drepturi sau interese. In al doilea rand,
cauza actelor administrative este unica si nu dubla (ca in
contractul precitat, unde prestatia fiecarei parti in raportul
juridic constituie cauza contraprestatiei celeilalte parti), ea
constand in asigurarea desfasurarii unei activitati sau a
realizarii unor drepturi. In al treilea rand, modul de
manifestare a vointei beneficiarului are un rol secundar, ea
contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale carui
efecte se produc numai in baza manifestarii de vointa a
organului emitent, chiar daca ea este declansata de formularea
cererii.
In ce privesc efectele juridice ale actelor administrative
constatam ca, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii
lor, iar pe de alta parte, refuzul beneficiarului actului de
a-si exercita drepturile atribuite este irelevant pentru
existenta actului, intrucat desfiintarea lui trebuie sa fie
expresia vointei organului de stat. Astfel, autoritzatia se
anuleaza si permisul se retrage chiar daca titularul lor renunta
sa mai detina armele inscrise in permis si prezinta actul de
instrainare al acestora. In mod similar, nici renuntarea la
beneficiul uni act administrativ nu poate influenta existenta
actului, organul trebuind sa intervina prin desfiintarea actului
in cauza, chiar daca aceasta operatiune este determinata de
refuz sau renuntare din partea beneficiarului si este prevazuta
ca o conditie a anularii sau revocarii. Pe de alta parte, chiar
daca in cazul actelor administrative emise la cerere am
considera ca acordul de vointa este elementul esential al
acestora (cererea si actul administrativ) efectele ar trebui sa
se produca din momentul realizarii acestui pretins acord, iar
desfiintarea actului ar presupune realizarea aceluiasi acord
caracteristic si constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar daca a fost emis in
comun de mai multe organe administrative, fara a se putea
considera ca suntem in prezenta unui contract intervenit intre
organele emitente. Intr-adevar, contractul presupune nu numai
existenta unui acord de vointa, ci si subiecte de drept
diferite, capacitati juridice distincte, drepturi si obligatii
opozabile intre partile contractante. Ori in cazul actelor emise
in comun, drepturile si obligatiile apar opozabile nu intre
organele in cauza, ci fata de su -V-
biectii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare
unilaterala de vointa, chiar daca provine de la mai multe
subiecte de drept.
In unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusa
unor cerinte procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici
una din ele -; chiar daca concorda cu actul juridic de baza la
care se refera -; nu obliga organul la emiterea actului, ci
reprezinta conditii de valabilitate ale actului juridic. Odata
ce actul a fost emis cu respectarea acestor conditii, retragerea
avizului sau acordului este irelevant pentru existenta actului.
In sfarsit, caracterul unilateral se mentine chiar daca actul
administrativ constituie el insusi o conditie prealabila
incheierii unui act civil (de exemplu autorizatia de instrainare
in cazul unui contract de vanzare-cumparare a unui imobil), sau
daca, dimpotriva, rezulta in urma incheierii unui asemenea act
contractual (de exemplu, dispozitia de repartizare la locul de
munca a absolventului, insa dupa incheierea si executarea
contractului de scolarizare). In aceste cazuri organul
administrativ fie ca nu este parte in raportul juridic
respectiv, fie ca intre el si partea contractanta se stabilesc
ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situatiilor prezentate se impune faptul ca
efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul
manifestarii unilaterale de vointa a organului de stat, singurul
element hotarator, si ca prezenta unor conditii prealabile,
concomitente sau ulterioare adoptarii actului, asigura doar
valabilitatea actului respectiv. Caracterul unilateral al
actului determina, cu unele exceptii, si caracterul revocabil al
deciziilor administrative. Daca in dreptul civil majoritatea
actelor unilaterale sunt irevocabile, odata ce au beneficiat de
acceptarea partilor, in dreptul administrativ actele sunt, in
principiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor
administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor
acte civile, nu face necesara, in scopul perfectarii actului,
existenta consimtamantului celeilalte parti.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de
caracterul revocabil al acestora, aseamana si distinge aceasta
categorie de acte de hotararile instantei judecatoresti. Aceste
hotarari sunt unilaterale, fiind emise in temeiul autoritatii de
stat, dar prin adoptarea lor, instanta se dezinvesteste de orice
drept de revenire sau de retractare a solutiei pronuntate.
2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ
Caracterul legal al actelor administrative rezulta din
obligativitatea emiterii lor pe baza si in conformitate cu
legile in vigoare. Fiind emise in mod unilateral, de regula de
catre un organ al administratiei de stat, deci provenind de la o
autoritate si fiind emise cu respectarea legii aceste acte se
bucura de prezumtia de legalitate. Aceasta prezumtie care, desi
in cele mai multe cazuri nu este absoluta (ca si in cazul
actelor administrative jurisdictionale), este totusi o prezumtie
relativa puternica, care confera caracter obligatoriu si
executoriu acestor acte, desi poate fi inlaturata.
Aceasta prezumtie are anumite trasaturi conferind caracter
autentic si caracter veridic actelor administrative.
Veridicitatea este acea trasatura conform careia se prezuma ca
actul administrativ exprima adevarul, avand un continut
corespunzator realitatii faptice si prevederilor legii.
Caracterul autentic este acea trasatura conform careia se
prezuma ca actul provine de la insusi organul pe care inscrisul
il indica drept autor al sau. Prezumtia de legalitate a actelor
administrative face sa nu mai fie necesara, anterior punerii
sale in executare, cercetarea legalitatii actului asa cum se
procedeaza in alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe baza si in conformitate cu
legea in vigoare si cu alte acte normative subordonate legii
este un rezultat al subordonarii actelor administrative, care au
o forta juridica inferioara comparativ cu actele juridice ce
dispun de o forta superioara, de exemplu legea. Analizand
aceasta caracteristica a actelor administrative se pot formula
unele reguli : actele administrative nu pot modifica, suspenda
sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o forta
juridica superioara; legea sau un alt act juridic superior poate
modifica, anula sau suspenda un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi
sociale ce tin in exclusivitate, fie in mod expres, fie in mod
tacit, de competenta puterii legislative, fiind reglementate
prin lege sau prin decrete prezidentiale. De asemenea, actele
administrative se emit si cu respectarea celorlalte acte
juridice subordonate legii, fie ca apartin organelor puterii
legislative (de pilda, hotararile) sau altor organe de stat, ale
administratiei ierarhic superioare, justitiei si parchetului.
Necesitatea subordonarii actelor administrative fata de alte
acte juridice superioare nu este reglementata ca un principiu
expres al dreptului constitutional si al celui administrativ,
dar se desprinde din unele reglementari, care cuprind reguli de
principiu si pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul si
organele centrale ale administratiei de stat emit acte normative
numai in baza unor prevederi cuprinse in Constitutie, legi sau
decrete, in vederea luarii masurilor necesare privind
organizarea si asigurarea executarii legilor.
Uneori legea prevede aceasta subordonare in mod expres si cu
caracter general, referindu-se la anumite categorii de acte
administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul
emite hotarari pentru organizarea executarii legilor. Organele
administratiei de stat care indeplinesc atributii speciale cu
privire la Fondul Arhivistic National elaboreaza norme tehnice
pentru desfasurarea activitatii arhivistice, in conformitate cu
prevederile Decretului nr.472/1971, indrumand si controland
aplicarea acestora.
In ipoteza in care un raport social nu a fost reglementat in
prealabil prin lege, se face distinctie intre actul normativ si
cel individual. In cazul actelor normative ale administratiei de
stat ele vor putea reglementa raportul social in scopul
realizarii atribu -VII-
tiilor, dar numai cu respectarea stricta a cadrului legal. De
aceea, administratia nu va putea reglementa raporturi de
competenta puterii legislative in domeniul legilor organice (in
materie penala, electorala, de organizare
administrativ-teritoriala), ci numai in raporturi de competenta
administrativa. In masura in care aceste raporturi nu fac
obiectul de reglementare al actelor organelor puterii
legislative, se considera ca ele vor putea fi reglementate si
prin intermediul actelor administrative. Unele reglementari cu
valoare generala au adus precizari privind competenta normativa
administrativa.
Proiectele de hotarari guvernamentale cu caracter normativ se
elaboreaza pentru realizarea atributiilor ce-i revin Guvernului,
potrivit Constitutiei, legilor si decretelor, pentru aducerea la
indeplinire a politicii interne si externe a statului. In
hotararile normative se va indica actul normativ superior pe
baza si in vederea executarii caruia au fost adoptate. Aceste
prevederi demonstreaza faptul ca nu se poate considera ca
apartinand reglementarii administrative, tot ceea ce organele
puterii nu si-au rezervat pentru propria reglementare, sau ceea
ce nu tine in mod obisnuit de competenta normativa a puterii
legislative.
Instructiunile, ordinele si alte acte cu caracter normativ ale
organelor centrale ale administratiei de stat se emit numai in
temeiul unor prevederi exprese cuprinse in legi, decrete, sau
hotarari. Prin aceasta prevedere se elimina practica privind
emiterea automata a unor acte de aplicare in concret a legilor,
trebuind sa existe o imputernicire speciala si expresa in acest
sens. Asemenea acte se pot insa emite in mod exceptional, in
lipsa unei imputernicirii exprese, dar numai in cazul in care
actul de nivel superior reclama existenta unui act de executare,
care sa-i asigure o aplicare unitara. In instructiuni, ordine si
alte asemenea acte normative, trebuie sa se indice actul
normativ superior pe baza si in vederea executarii caruia au
fost emise. Rezulta ca emiterea unor acte de acest gen in afara
unor prevederi legale exprese reprezinta cazuri de exceptie.
In cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise
daca nu au la baza un act normativ al puterii legislative, sau
al administratiei de stat. In ipoteza in care un raport social a
fost reglementat in prealabil prin acte ale puterii legislative,
normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea
secundara, precizari in plus fata de norma legislativa. Nu putem
insa afirma ca normele inferioare vin sa umple o lacuna
legislativa, deoarece dispozitiile legale si exprese interzic ca
prin hotarari guvernamentale sau alte acte subordonate sa se
completeze legea. Reglementarea legala a metodologiei generale
de tehnica legislativa prevede ca actele normative ale
administratiei nu pot adauga sau contraveni principiilor si
dispozitiilor din legile si decretele pe baza si in vederea
executarii carora sunt adoptate.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de
existenta actelor ilegale. Liceitatea sau legalitatea inseamna
recunoasterea caracterului valabil al actelor si al e-
-VIII-
fectelor lor pana in momentul anularii, in baza prezumtiei de
legalitate. Prin inlaturarea prezumtiei efectele juridice ale
actului, pretins legal, se sterg, actul avand doar valoarea unui
simplu fapt material. Daca actul ilicit a produs si efecte
juridice, consecinte pagubitoare, vatamarea drepturilor
subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.
3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ
Obligativitatea actelor administrative trebuie privita sub
aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub
incidenta actului si a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul
emitent. Cele normative sunt obligatorii atata timp cat raman in
vigoare. Actele individuale trebuie sa fie emise in conformitate
si cu respectarea dispozitiilor din propriile acte normative.
Organul emitent nu este obligat sa-si aplice propriul act ilegal
intrucat contravine principiului legalitatii. Prin actul
individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului
act normativ. Cand actul se adreseaza insasi organului emitent,
respectarea prevederilor sale se face atat in aceasta calitate,
cat si ca subiect obligat sa il execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii si pentru subiectele
care cad sub incidenta lor, subiecte care pot fi sau nu
subordonate in mod obisnuit organului emitent. Pentru organele
ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative si cele
individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt
obligatorii si pentru subiectele nesubordonate in mod obisnuit
organului emitent atunci cand acesta are un rol coordonator
intr-o ramura sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea
normelor privind declararea, cercetarea si evidenta accidentelor
de munca elaborate de Ministerul Muncii si Ministerul Sanatatii,
se impune, deopotriva, atat organelor subordonate cat si celor
nesubordonate.
c) Actele administrative se impun si organelor administrative
ierarhic superioare organului emitent. Distingem urmatoarele
ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot
fi abrogate sau modificate de catre organele ierarhic
superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un
regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal
al organului inferior, dar fara sa poata emite actul individual
in locul organului subordonat (organul de politie care constata
nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui, dar
nu poate emite un alt act daca actul anulat a fost emis de un
alt organ, organ ce va trebui incunostintat despre aceasta
-IX-
anulare).
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului
individual putand emite actul sau putand obliga organul ierarhic
inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemultumit de nerezolvarea
cererii pentru autorizarea detinerii armelor de catre
Inspectoratul Judetean de Politie, se poate adresa
Inspectoratului General al Politiei in vederea solutionarii
cererii sale.
In alte cazuri cand emiterea actului este de competenta
exclusiva a organului inferior, organul superior nu va putea
anula actul si nu va putea emite un nou act individual (astfel,
contraventiile la normele privind protectia muncii se
sanctioneaza numai de catre inspectorii pentru protectia muncii,
in afara cazurilor cand legea dispune altfel).
In sfarsit, organul superior nu va putea anula actul organului
inferior si nici sa-l modifice, in ipoteza in care acel act este
definitiv sau irevocabil (astfel, daca un consiliu local
municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o
constructie, consiliul judetean nu mai poate anula hotararea).
Actele administrative au anumita forta juridica, care reprezinta
puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte
acte, desi toate actele sunt obligatorii in executare. Aceasta
forta juridica superioara exista in masura in care un act
juridic nu poate fi desfiintat de un altul care are o forta
juridica inferioara. Forta diferita a actelor juridice este
determinata de mai multi factori :
- Pozitia organului emitent in cadrul sistemului ierarhic
administrativ face ca actele organelor ierarhic superioare sa
aiba o forta juridic superioara comparativ cu actele organelor
ierarhic inferioare;
- Competenta generala a unui organ confera forta juridica
superioara actelor sale fata de actele organului cu competenta
speciala (actele consiliilor locale sunt superioare actelor
serviciilor publice locale ale administratiei);
- Procedura de elaborare, alaturata unor elemente, ca, de
exemplu, competenta, influenteaza forta juridica a unui act,
astfel ca daca el emana de la un organ colegial de conducere are
o forta juridica superioara comparativ cu actele formelor
operative de conducere sau cu actele conducatorului organului;
- Caracterul normativ confera superioritate actului de
reglementare comparativ cu cel individual, ultimul
conformandu-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiintarea
actului anterior, chiar daca acela are o forta juridica egala cu
nou act.
-X-
Forta juridica a actelor poate fi determinata si de alte
elemente, ca, de exemplu, caracterul jurisdictional al acestora,
ceea ce face ca actul de jurisdictie sa aiba o forta superioara
actului contestat in fata jurisdictiei. Caracterul definitiv sau
irevocabil confera superioritate actelor administrative
respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceasta
trasatura.
4. Caracterul executoriu al actelor administrative
Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaza realizarea,
actelor juridice se impart in acte pentru a caror executare,
atunci cand ea nu se realizeaza de buna voie, cel in drept se
adreseaza unui organ de stat (instanta de judecata) pentru a
obtine un titlu executor susceptibil de realizare prin forta de
constrangere a statului si acte juridice a caror executare,
atunci cand cel obligat sa o faca refuza, se realizeaza direct
prin forta de constrangere a statului, fara o formalitate
deosebita, ele constituind un titlu executor. In prima categorie
intra, de regula, contractele, iar in a doua sunt cuprinse, in
general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative,
actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de imprumut
de credit incheiate intre persoanele fizice si banci.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista
indiferent de faptul ca ele creeaza drepturi sau obligatii in
beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determina acest
caracter sunt mai multe. O prima cauza o constituie emiterea
actului in realizarea puterii de stat, ceea ce ii confera de
drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai daca
legea sau alte acte superioare prevad aceasta. O a doua cauza
este prezumtia de legalitate de care beneficiaza actele
administrative si care are ca efect producerea imediata a
consecintelor juridice ale actului, fara a mai fi necesara
cercetarea legalitatii acestuia, fiind posibila executarea
directa. In cazul actelor juridice care nu realizeaza puterea de
stat, caracterul executoriu se dobandeste numai daca legea il
prevede, desi actul individual are o aparenta de legalitate.
Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea
caracterului executoriu al actelor administrative. In dreptul
administrativ regula este caracterul executoriu al actelor si
exceptia lipsa acestui caracter daca normele prevad o atare
situatie.
Ambele cauze, atat emiterea actului in baza puterii, cat si
caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea
caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem
afirma ca numai prin emiterea actului in baza puterii de stat
aceasta dobandeste caracter executoriu, din moment ce exista si
alte titluri executorii (angajamentele personale de plata, unele
contracte etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu
putem afirma ca prezumtia de legalitate a actelor administrative
confera acestora, in mod izolat, caracterul executoriu din
moment ce aceasta prezumtie se intalneste si la acte juridice
-XI-
prezumate a fi legale (de exemplu, contractele autentificate) si
care pot sa fie lipsite de executorialitate (cand nu dispun de
formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se
identifica cu cel executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt
obligatorii iar in caz de nevoie executarea se realizeaza prin
forta de constrangere a statului. Caracterul executoriu al unor
acte juridice subliniaza doar ca executarea prin aceasta forta a
unor acte se realizeaza in mod direct.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista chiar din
momentul adoptarii lor legale. El nu se confunda cu executarea
sau cu momentul executarii actului. De regula actul, desi
executoriu, se va pune in realizare numai odata sau dupa
aducerea lui la cunostinta si cu totul exceptional inaintea
incunostintarii subiectului interesat (astfel, confiscarea
administrativa a unor obiecte a caror detinere este interzisa
prin lege, poate opera chiar daca in momentul confiscarii nu
este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la
cunostinta cu privire la actul de confiscare).
Exista acte administrative ce nu dobandesc in mod direct
caracter executoriu si care nu pot fi puse direct in aplicare.
Astfel, impotriva procesului-verbal de constatare a
contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile de la
data comunicarii acestuia, plangerea suspendand executarea. De
asemenea, in ipoteza in care somatia facuta de catre consiliul
local beneficiarului lucrarilor de constructii efectuate fara
autorizatie legala nu este executata de buna voie, organul
administrativ este obligat sa ceara prin justitie daramarea,
desfiintarea sau aducerea lucrarilor in starea initiala. In
sfarsit, actele administrative de repartizare a spatiului
locativ vor fi puse in executare in caz de opozitie, prin
hotarare judecatoreasca.
Exceptiile de la principiul executarii din oficiu sunt posibile
atunci cand actele administrative genereaza si raporturi civile
sau de dreptul muncii a caror existenta juridica este hotarata
de partile contractante sau de catre organele de jurisdictie.
S-a considerat, de asemenea, ca suspendarea unui act
administrativ reprezinta tot o exceptie de la principiul
executarii actelor administrative intrucat opereaza o incetare
temporara a obligatiei de executare a acestor acte.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista si in
situatia in care prin aceste acte se confera altor subiecte
drepturi la a caror exercitare nu pot fi obligate. In acest caz
caracterul executoriu apare fata de organul emitent care poate
fi obligat sa-si execute, din oficiu sau la cerere, dispozitiile
cuprinse in propriul act.
-XII-
5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative
a) Notiunea oportunitatii
Dreptul isi atinge scopul si devine eficient numai in masura in
care dispozitiile sale sunt respectate in baza principiului
legalitatii. Actele administrative au un caracter legal, dar,
pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate conditiilor
concrete, astfel incat ele sa devina si oportune sau actuale.
Problema oportunitatii se pune cu privire la actele
administrative nejurisdictionale, ca de altfel in cazul tuturor
actelor de putere de acest gen, cu exceptia legii, despre care
se considera ca este intotdeauna oportuna atata timp cat se afla
in vigoare.
Daca in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative,
aprecierea acestei calitati se face prin raportarea actului in
cauza la actul juridic avand o forta superioara, inclusiv legea,
in ceea ce priveste aprecierea caracterului oportun, un asemenea
criteriu precis de referinta lipseste. Astfel, un act juridic
superior poate fi legal si oportun, iar un act inferior, desi
emis in baza si cu respectarea unui act superior, poate fi
neoportun sau inactual. Notiunea de oportunitate este
considerata ca fiind acea caracteristica a actului juridic care
defineste o trasatura specifica a acestuia numita si
actualitate. Actualitatea unui act juridic exprima deplina
concordanta, in cadrul si in limitele legii, a actului cu
sarcinile care revin organelor administrative, exprima
concordanta dintre drept cu necesitatile in continua
transformare ale societatii. In mod contrar, este inoportun acel
act care -; desi legal prin continutul prevederilor sale -;
contravine unor situatii concrete si nu corespunde realitatii in
care si pentru care se aplica. Un asemenea act este intotdeauna
inactual desi este legal. Problema oportunitatii actelor
administrative este strans legata de dreptul de apreciere al
organelor administratiei de stat care reprezinta o facultate
recunoscuta de lege acestor subiecte de drept in alegerea
solutiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficienta a
legii.
b) Cauzele care genereaza oportunitatea
Realitatea inconjuratoare in care dreptul edictat trebuie sa fie
aplicat se afla intr-o continua schimbare de care trebuie sa
tina seama atat legiuitorul, prin reglementarile sale, cat mai
ales organele administrative chemate sa aplice legea la
conditiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea ca
actele administrative sunt acte de realizare a legii, inseamna
ca ele trebuie sa fie, in primul rand, in deplina concordanta cu
actul normativ suprem, cat si cu realitatea in care se aplica.
In general, cu cat un act normativ se gaseste pe o treapta mai
inalta in ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atat
dispozitiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesara si
elaborarea ulterioara a unor acte de reglementare in vederea
asigurarii aplicarii unitare. In cadrul reglementarii de detaliu
si cu ocazia emiterii actelor de executare exista posibilitatea
ca acestea sa devina
-XIII-
inactuale prin neconcordanta dintre prevederile legale cu modul
concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de
oportunitate pentru cazurile cele mai diferite :
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte in materie
locativa, tinand cont de faptul ca norma locativa pentru
locuintele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafata
locuibila pentru fiecare persoana, iar in cazul cand din
constructie rezulta camere mai mici, pot fi atribuiti si 8 mp.
de persoana;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza in care
organele C.F.R. de comun acord cu organele de stat care
administreaza drumurile si cu organele politiei stabilesc, in
raport cu intensitatea circulatiei si cu conditiile de
vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferata care necesita
sa fie prevazute cu bariere sau cu semnalizare optica ori
acustica;
- considerente de situatie, pentru cazul in care organizatiile
si societatile sunt obligate sa ia orice alte masuri, decat cele
enumerate de lege, in vederea asigurarii celor mai bune conditii
de munca, pentru prevenirea accidentelor de munca si a
imbolnavirilor profesionale;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea pasaportului
poate fi refuzata, sau pasaportul eliberat poate fi retras ori
anulat cetateanului roman, care este cunoscut pe baza de fapte
confirmate ca desfasoara activitati care afecteaza ordinea si
stabilitatea publica, precum si bunele moravuri, organele
Ministerului de Interne fiind obligate sa ia masurile necesare
pentru a stabili daca persoanele care au solicitat sau au primit
pasaport se gasesc in situatia prevazuta de lege;
- considerente de scop, de exemplu instructiunile, ordinele si
alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale
administratiei se pot emite, in mod exceptional fara o prevedere
legala expresa, dar numai in cazul in care actul de nivel
superior reclama existenta unui act de executare, care sa-i
asigure o aplicare unitara (scopul legii constituind principalul
criteriu care limiteaza posibilitatile de optiune si de actiune,
in acest caz, ale administratiei).
c) Sfera de actiune a oportunitatii
Raportand problema oportunitatii la etapele procesului
decizional, constatam urmatoarele :
- in etapa pregatitoare emiterii actului, daca legea prevede
considerente de oportunitate in aplicarea ei, se va analiza daca
acestea mai subzista, stiut fiind ca actele normative sunt
frecvent supuse si expuse neoportunitatii;
-XIV-
- in faza de adoptare se va examina din nou daca pentru acel
moment s-au mai pastrat considerente de oportunitate avute in
vedere in etapa de pregatire si care justifica masura, altfel
actul este inoportun "ab initio";
- in etapa executarii se vor avea in vedere atat considerentele
de oportunitate ale actului normativ de referinta, cat si
existenta conditiilor in care are loc executarea actului;
- in etapa controlului oportunitatea masurii adoptate si
executate se va aprecia de catre organul de control prin
raportarea actualitatii masuri verificate fata de data ori
conditiile realizarii ei si nu fata de data sau conditiile
efectuarii verificarii.
d) Modul de rezolvare a situatiilor de oportunitate
Posibilitatea de actiune a organelor administrative pe
considerente de oportunitate este limitata strict de lege.
1) Dreptul de a actiona pe considerente de oportunitate este
consacrat prin acte normative nefiind acordat in mod aprioric si
nelimitat organelor administrative :
- in unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ
determinata, permitand o libertate de apreciere a organului de
stat in aplicarea normelor (astfel, autorizatiile eliberate se
retrag de catre organele competente, atunci cand titularul lor
incalca in mod repetat dispozitiile legale privind regimul
materialelor explozive sau nu iau masuri imediate pentru
inlaturarea incalcarilor);
- in alte cazuri, dispozitia normei fiind relativ determinata
sau nedeterminata permite organului posibilitatea de alegere
intre mai multe solutii (astfel, in functie de natura
conditiilor deosebite de munca, se vor putea acorda concedii
suplimentare de odihna, mai mari de 12 zile lucratoare, organul
avand un drept de optiune intre limitele legale care stabilesc
durata pentru care ele pot fi acordate);
- in sfarsit, sanctiunea normei juridice poate permite alegerea
intre mai multe, sanctiuni alternative (avertisment sau amenda
contraventionala) sau privitor la cuantumul sanctiunii amenzii
(intre limita legala minima si maxima).
2) Normele ce reglementeaza dreptul de apreciere au un caracter
permisiv, intrucat organul poate opta in luarea masurii celei
mai corespunzatoare si doar obligatia alegerii masurii celei mai
adecvate este imperativa (iar incalcarea acestei cerinte permite
organelor superioare desfiintarea actelor organelor inferioare
tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere opereaza in limitele competentei
organului, care nu poate fi depasita pe considerente de
oportunitate.
-XV-
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la incalcarea drepturilor
subiective ale persoanelor carora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea
principiului legalitatii nefiind valabil un act oportun dar
ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de
legalitate si controlului de oportunitate din partea organelor
administratiei de stat ierarhic superioare.
In concluzie oportunitatea se poate defini ca un element strans
legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, in
cursul organizarii si executarii legii, prin care se asigura
realizarea sarcinilor si a atributiilor lor legale in termen
optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloacele
care corespund cel mai bine scopului legii.
Actul de drept administrativ este un act volitional care
intervine in cadrul activitatii executive contribuind intr-o
forma specifica la realizarea puterii de stat.
1. Actul administrativ este un act de vointa cu caracter
deliberativ, constituit in scopul producerii unor efecte
juridice. Acest act presupune actiunea constienta si voita a
autorului sau neputand avea un caracter intamplator. Si alte
activitati administrative au un caracter volitional, cum este
cazul actelor politice, a unor operatiuni tehnico-materiale
(avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul
administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept
subiectiv), insa diferenta dintre aceste actiuni si actele de
drept administrativ rezida in scopul urmarit prin actele
juridice si anume producerea efectelor juridice.
Prin aceasta trasatura actele de drept administrativ apar ca o
categorie a actelor juridice. La randul ei, vointa din aceste
acte trebuie sa intruneasca mai multe caracteristici : sa fie
intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter, sa fie
autonoma si neviciata.
Caracterul intentionat al vointei din actele administrative
presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului actiunii si
acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din
aceasta cauza actele juridice licite au intotdeauna la baza
intentia directa.
Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice, in care sens
subiectul de drept urmareste producerea anumitor efecte juridice
determinate, iar legea atribuie vointei acestuia relevanta
juridica numai in considerarea existentei vointei si a directiei
acesteia.
2. Actul de drept administrativ este un act volitional emis in
cadrul activitatii executive, de realizare a puterii de stat. De
aici concluzia ca el nu poate proveni decat
-XVI-
de la o autoritate publica si ca acest act nu poate fi emis in
cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului.
Totusi, aceasta trasatura luata in mod izolat nu deosebeste
actul de drept administrativ de alte acte juridice ale
administratiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de
munca, incheiate de organele in cauza in scopul realizarii unor
atributii inerente chiar activitatii executive.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridica a modului
specific de realizare a puterii publice de catre administratia
de stat, trasatura care il particularizeaza in cadrul altor acte
de putere ale statului, deosebindu-l, in acelasi timp, de actele
civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin
intermediul acestui act statul se manifesta in calitate de
titular al puterii publice ceea ce ii confera actelor sale
administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de
stat pe care se sprijina actul de drept administrativ nu se
identifica cu forta de constrangere a statului, intrucat aceasta
putere reprezinta energia organizata a societatii in exprimarea
si realizarea vointei sale ca vointa obligatorie pentru toti
membrii ce o compun. Forta de constrangere este mijlocul
eficient de garantare si de realizare a drepturilor si
obligatiilor generate de actele juridice in cazul neindeplinirii
lor din convingere. Desi sunt emise in baza puterii de stat si
pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a
statului, garantarea efectelor juridice ale actelor
administrative prin aceasta forta nu constituie o caracteristica
proprie acestor acte, intrucat toate actele juridice sunt
garantate, la nevoie, in realizarea lor, prin forta de
constrangere a statului. Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar
specifice ale actelor de drept administrativ este faptul ca ele
se pun direct in executare, de cele mai multe ori din oficiu,
fara vreo alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere
care le garanteaza apartine chiar sistemului de organe
administrative.
Semnatura
*****************************************************
Page 1 of 1